«Про децентралізацію останнім часом так часто говорять, що суть питання давно вже розмилася». Цукр поспілкувався з Григорієм Стариковим — кандидатом історичних наук, який брав участь у реалізації реформи децентралізації у Сумській області. Пояснюємо, чому районів в області тепер п'ять, а не вісімнадцять, чому всюди в Україні утворені громади та хто відповідає за їх розвиток.
Громада сама розпоряджається своїми коштами
Про децентралізацію останнім часом так часто говорять, що суть питання давно вже розмилася. Це чимось схоже з полюванням на чорта, коли орієнтуєшся на такі риси, як роги, копита і хвіст. Але в результаті спіймаєш корову, а не диявола.
Реформа – це зміна стану: було-стало
Загалом в Україні було майже 12000 громад, стало – 1470. Проте подібні механічні зміни не є реформою. У такому вигляді це нагадує укрупнення колгоспів, яке ми вже проходили при Хрущові. Отже, створення територіальних громад не є метою цієї реформи. Територіальні громади – це лише інструмент передачі державою органам місцевого самоврядування певної частини повноважень, фінансів та відповідальності. Метою є створення спроможного місцевого самоврядування.
Кожна територіальна громада перебуває на прямих міжбюджетних відносинах з державою. Це означає, що її бюджет більше ніяк не залежить від районних чиновників, а 60% податку на доходи фізичних осіб, що в основному формує місцевий бюджет, залишаються на місці. Громада самостійно розпоряджається цими коштами.
Більше не треба «їздити в район»
Сільські, селищні та міські громади отримали необхідні фінанси та повноваження, щоб забезпечувати безпечне і комфортне проживання людей на своїй території. У минуле має відійти такий вислів, як «їздити в район». Практично весь спектр послуг — адміністративні, освітні, медичні, соціальні, культурні, спортивні — мають надаватися в громаді. За таких умов, районні державні адміністрації та районні ради для громад, фактично не потрібні. До того ж вони майже стовідсотково передали майно на баланс громад.
Чому ж вони досі існують і на останніх місцевих виборах ми обирали депутатів до районних рад? Тому що вони присутні в Конституції України й прибрати їх повністю в законний спосіб надто складно.
У радянський час районні ради створювали примарну видимість народовладдя. Так, вони обиралися людьми, але своїх виконавчих органів не мали. Всіма коштами розпоряджалась районна державна адміністрація, голова якої призначався зі столиці й ніяк не залежав від людей на місці. По суті, це не що інше, як інститут «смотрящіх».
Можете подивитися, як зростала армія чиновників з року в рік в обласній державній та районних адміністраціях, в той самий час, як населення області постійно скорочувалося. До речі, щодо демографії, Сумська область є одним із лідерів сумної статистики вимирання. Скажімо, майже третина сіл має населення менше, ніж 50 мешканців.
Кількість районів в нашій області зменшено з 18 до 5
Відповідно майже вполовину скорочується кількість чиновників районного рівня. Відтепер районний рівень має значення більше для розміщення підрозділів виконавчої влади, наприклад податкової, ніж для конкретної людини.
Чим же будуть займатися районні ради та адміністрації поки не внесені зміни до Конституції України? Сфера їхніх повноважень ще остаточно невизначена. Скоріш за все, це буде спеціальна загальна середня освіта, підтримка закладів охорони здоров’я вторинного рівня, соціальний захист тощо. З нових змін, на районному рівні передбачається запровадження інституту префектів. Їхнім завданням буде нагляд за законністю рішень територіальних громад. Це потрібно для того, щоб деякі громади раптом не забажали вводити власні податки, забороняти в’їзд-виїзд зі своєї території – тобто перебирати на себе не властиві функції.
Імідж України формували війна і корупція
Якщо трохи приспустити рожеві окуляри, то побачимо, що імідж України в світі, до недавнього часу, формували дві речі: війна і корупція. Наприклад, війна на Донбасі могла запустити «ланцюгову реакцію», появу так званих «народних республік», а також створити для світу димову завісу «громадянського конфлікту».
Нагадаю, що наступною після ДНР/ЛНР планувалося створення Сумської народної республіки, для якої навіть розробили примітивну символіку
Подібне вже використовувалося більшовиками в 1918 році, коли вони намагалися завоювати Україну. Для цього тоді створили цілий ряд таких же маріонеткових республік типу Харківської, Донецько-Криворізької, Одеської та інших.
Проте і війна, і корупція завжди існували в світі. Тут немає нічого унікального. Унікальне полягає в тому, яку відповідь на ці виклики знаходить та чи інша країна. Ідея поховання європейських прагнень України ґрунтувалась на тому, що Європейському Союзу непотрібні злидні, державність яких підвішена за сепаратизм.
На цей виклик Україна відповіла асиметрично – реформою місцевого самоврядування, вона ж децентралізація, та зміцненням державних інституцій і боротьбою з корупцією. Тобто спробою перейти від багаторічної імітації реформ до їх реального впровадження. ЄС справді не потрібні бідні країни. Проте Україна є важливою для Європи не тільки з огляду на фактор безпеки, але і тому, що ми є потужним, майже 40-мільйонним ринком робочої сили та ринком збуту товарів.
Таким чином, Україна отримала запрошення до європейської тусовки, але спочатку їй треба привести до ладу освіту, медицину, дороги, житлово-комунальне господарство та забезпечити інші важливі речі
Нам дали щось типу домашнього завдання на 2015-2027 роки, більш відоме як Угода про асоціацію Україна-ЄС. Від успішності її виконання буде залежати, чи стане Україна частиною Європейського Союзу, чи ще надовго зависне у невизначеному статусі «стратегічного партнера».
Більше не треба тягнути валізу без ручки
Уявіть собі, що ви заїхали в квартиру, збудовану в радянський час. Чверть століття ви накопичували борги та офігівали від платіжок. Але коли вам розбили одне вікно, тільки тоді ви почали ремонт, утеплення, заміну труб, встановлення лічильників. Тягнути валізу без ручки у вигляді радянського адміністративно-територіального устрою, з великою кількістю районів та з тисячами чиновників, вже просто було неможливо. Тому для тих, хто сумує «за кращою в світі системою освіти» чи «кращою в світі естрадою», тепер ще додається і «кращий в світі адміністративно-територіальний устрій».
Децентралізація стала найбільш масштабною і найбільш успішною реформою з моменту відновлення української державності в 1991 році
У ході реформи Україна врахувала досвід скандинавських країн, а також країн Балтії, Польщі та Франції. У нас децентралізація відбувалася значно швидше: всього за кілька років Україна стала однією з найбільш децентралізованих країн в Європі, особливо щодо розподілу фінансів.
Частково успіх децентралізації пояснювався тим, що прем’єр-міністр Володимир Гройсман — виходець з місцевого самоврядування — розумів логіку реформи значно краще за своїх наступників: Олексія Гончарука та Дениса Шмигаля. Також, на момент початку реформи у 2014 році, існував конструктивний діалог уряду з парламентом, який дозволяв вчасно приймати необхідні рішення. Європейські країни та ЄС в цілому, спочатку підтримували цю реформу і доклали чимало зусиль для її впровадження. Одним з таких позитивних наслідків стало, зокрема, надання безвізового режиму.
У ході децентралізації Україні вдалося змістити фокус уваги з війни та корупції на потенціал регіонів і громад. На додаток, «сепарське словоблудіє» також зійшло нанівець і «народні республіки» були локалізовані та не вийшли за межі ДНР/ЛНР.
Першими позитивні наслідки реформи відчують мешканці сіл та міст районного значення
Довгий час сільські та селищні ради були просто касами по видачі заробітної плати. Фонд заробітної плати по суті й був бюджетом. Певний час уряд забирав у міст районного значення практично всі кошти, які могли піти на розвиток. Завдяки реформі, бюджет, скажімо Тростянецької громади, зріс більш ніж в чотири рази: в 2021 році – 223,5 мільйони гривень.
«Інфаркт в селі не чекатиме довше»
Сьогодні селище практично нічим не відрізняється від села. Проте їхнє населення вважається міським. У радянський час їх створювали навколо якогось підприємства, де близько 60% мешканців становили робітники, а не селяни. Тому їх і вважали міським населенням. На сьогодні багато з цих підприємств давно припинили свою діяльність, але статус залишився.
На що впливає різниця в статусі населеного пункту? По-перше, на отримання від держави субвенції на розвиток інфраструктури громади, яка розраховується відповідно до кількості сільського населення. По-друге, на норми наповнення класів в школах, що може вплинути на обсяг освітньої субвенції. Ще на норми доїзду швидкої — в сільській місцевості вона майже вдвічі більша, ніж в місті. Хоча інфаркт в селі не чекатиме довше. І стан доріг може бути таким, що швидка взагалі не доїде до пацієнта. Подібний поділ також є одним з численних уламків совка. Реформа децентралізації якраз і повинна прибрати такі рудименти.
Люди роблять громаду успішною
Нові повноваження і кошти на їхнє здійснення породжують третю складову реформи – відповідальність. Але відповідальність за що? У першу чергу за власний розвиток, ефективне адміністрування фінансів та відкритість влади.
Успіх громади напряму залежить від людей
У громаді збудували футбольне поле, зробили фонтан, купили голові нове авто. Замість того, щоб, наприклад, збудувати сироварню, яка створить декілька нових робочих місць, дасть змогу збирати у людей молоко за прийнятною ціною. А відтак це могло би бути тримання корів, вироблення якісної продукції, яку можна реалізовувати в своїй та сусідніх громадах.
Або інша ситуація. Голова громади, за кошти міжнародної програми, збудував дитячий садочок. Сучасний, енергоефективний, гарно розфарбований. Ніби все добре і правильно. Проблема лише в тому, що в цій громаді через 5 років не буде дітей, які могли б туди ходити, через демографію і міграцію. Але це донорські кошти: держава за них не спитає, каденція голови скоро закінчується, а роботи виконувала «правильна» підрядна фірма. Та мешканці задоволені тим, що за стільки років, хоч щось збудували.
Не дивлячись на всі зміни й плин часу, головними проблемами, але водночас і надбаннями, залишаються люди. Можна побудувати скільки завгодно крутих автобанів, але вони вестимуть не «в громаду», а «з неї». Тобто людям просто стане комфортніше виїжджати з громад.
Децентралізація зможе стати по-справжньому успішною, якщо вона призведе до змін у свідомості людей
Успішнішими будуть саме ті громади, які зможуть швидше спонукати зміни в менталітеті своїх мешканців. Почати хоча б з впровадження громадських бюджетів, створення підприємницьких, молодіжних рад, засобів електронної демократії. Це необхідно для ефективного спрямування коштів, а не освячення так званого «розпилювання бюджету».
Багата країна бідних людей
Децентралізація поклала відповідальність за розвиток громади не тільки на місцеву владу, але і на її мешканців. Внаслідок цього, одні громади стануть багатші, інші – збідніють. І ця прірва буде тільки зростати. Для своєрідного вирівнювання і корегування розвитку громад потрібна грамотна державна регіональна політика. Зокрема вона і є відповіддю на питання: а що після децентралізації. Проте це тема окремої великої розмови.
Україна бідна, бо багата
Тобто ми багаті на родючі ґрунти, прісну воду, корисні копалини, але бідні в плані якості людського капіталу. Як не парадоксально, але ми – багата країна бідних людей. Чи не вперше довелось задуматись на цю тему, коли людина намагалася «втіху» винести з офісу книжку, а коли попросили повернути її на місце, у відповідь пролунало: «Так а шо: ніззя взяти почитати – я депутат обласної ради». Якість людського капіталу напряму впливає на розвиток інновацій та економіки.
Децентралізація частково є і декомунізацією
Радянського Союзу немає вже три десятиліття, але вірус радянщини продовжує успішно мутувати. І продовжує отруювати мізки навіть тих, хто народився в незалежній Україні й ніколи не бачив «совка». Можна скільки завгодно перейменовувати міста чи вулиці, але це ніяк не впливає на світосприйняття, поведінку, стиль управління чи прийняття рішень людей.
Чи не спиняємо ми розвиток громади та країни, коли працюємо «в тіні» або навіть ФОПом, але найманих працівників не оформлюємо? Чи коли не сплачуємо за проїзд в громадському транспорті, коли демонстративно кидаємо недопалок в політ, коли не бажаємо розбиратися в політичному житті та не ходимо на вибори? Тут можна ще довго продовжувати, але варто усвідомити, що в цих випадках ми стаємо співучасниками занепаду громади.
Тому, коли міський голова на початку року хоче собі збільшити премію на всі наступні місяці, чи дорожчає проїзд, а на пішохідній вулиці автівка збиває людину, то це не несподіванка, а, можливо, заслужена закономірність
Просто історія має значення. Наш спадок робить нас такими, якими ми є, але від нас залежить, якими ми станемо і який спадок передамо нащадкам
Так, стартові умови для децентралізації в Україні виявились значно гіршими у порівнянні з тією ж Польщею чи Литвою. Але вони незрівнянно кращі за 90-ті роки, коли в українському парламенті існувала комуністична більшість. Коли ти стартуєш в несприятливих умовах, а в 2021 році отримуєш офіційне визнання від ЄС щодо успішності децентралізації, то це свідчить про колосальний обсяг зробленої роботи та велике бажання змінюватися.
За своїм масштабом і наслідками децентралізація є не тільки реформою місцевого самоврядування, вона демонтує радянську систему організації влади, декомунізує свідомість, рухає за собою реформи освіти та медицини та по суті є своєрідним перезаснуванням України, «Україною 2.0».
Децентралізація цілком може стати одним з найбільш вдалих прикладів реформування країни, на кшталт «шокової терапії» Лєшека Бальцеровича в Польщі
Не дивлячись на свою унікальність, децентралізація має і своїх опонентів. На сьогодні є понад сто судових позовів від громад до обласних державних адміністрацій та Кабінету міністрів України, що їхні громади, всупереч волі людей, приєднали до інших. Незабаром можемо побачити й звернення групи народних депутатів України до Конституційного суду щодо визнання децентралізацію такою, що суперечить законодавству. Всі ідеї втілюються в найбільш недосконалій формі. Подібне стосується і децентралізації, і я, як ніхто інший розумію це, після років роботи радником регіонального розвитку програми U-LEAD.
Текст підготовлено в рамках реалізації проєкту «Гарна спроба, але ніт!», який здійснюється за підтримки Фонду розвитку ЗМІ Посольства США в Україні. Погляди авторів не обов'язково збігаються з офіційною позицією уряду США.
Читайте також: Хто твій депутат? У Сумах запустили новий сервіс
